宁夏空管分局气象观测员的除夕之夜

[2]John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge: Harvard University Press, 1971, p.49. [3]刘少奇：关于中华人民共和国宪法草案的报告，载肖蔚云等编：《宪法学参考资料》（上册），北京大学出版社2003年版，第19-20页。

从消极的层面讲，立法者作为宪法规范的遵守者，其对宪法规范承担的最低层次的义务是消极的不违反。[52]参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期。

五、结语 毫无疑问，法教义学不应该是封闭的。[39]参见[德]Christian Starck: 《宪法规范与政治实务中的联邦宪法法院》，杨子慧译，载Peter Badura、Horst Dreier主编：《德国联邦宪法法院五十周年纪念文集》（上册），苏永钦等译注，联经出版事业股份有限公司2010年版，第10—11页。这决定了，在立法中政治学、经济学、社会学乃至自然科学的知识往往发挥着主要的功能，前述法教义学对于立法的作用，相对而言仍然是辅助性的。[66][美]约翰·莫纳什、劳伦斯·沃克：《法律中的社会科学》（第6版），何美欢、樊志斌、黄博译译，法律出版社2007年版，第184页。不难从世界各国对立法的合宪性审查的案例中，找到运用社会科学的例证。

作为宪法法院模式的提出者，凯尔森不仅是作为法学家和法律的编撰者与宪法审查紧密地联系在一起，他也在理论上为其筑固了根基，这个理论根基就是消解了法制定与法适用二分的纯粹法理论。立法中对社会科学的利用的一大部分都发生在宪法的语境中。[41]872014年，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《行政诉讼法》的修改稿，在第一条立法目的中新增了解决行政争议，同时允许部分条件下采取调解(第六十条)。

德国哈贝马斯的慎议民主理论、英国的绿灯理论、美国的利益代表模式等，都是尝试回应这一变革的努力。(28)详细论述参见郑春燕《基本权利的功能体系与行政法治的进路》，载《法学研究》2015年第5期，第28-38页。(16)中国的社会主义市场经济体制建设呼唤一种多头并举、有进有退的政府职能。但也有学者并不相信可以化约的道德的存在，在他们看来，在多元化的社会中，法律之外的共识难以达成，如果形式的正义存在缺漏，就应该通过程序正义实现修正。

中国的法治建设虽历时不长，却在全球化浪潮与国内审批制度改革的助推之下面临着同样的趋势。[5]154风险的不确定性使市场与社会难以按照预先的规则提前防范，此时就需要赋权政府根据情境快速判明方向，临时做出决策，应急采取措施。

历史行进的轨迹向我们揭示出行政法治与国家任务之间的内在回应性。只是，这个框架仍存在一个明显的缺漏——欠缺行政救济与责任追究。相近的思路亦蕴藏在特定行政活动的探索之中。[10]1-7将依据法律或接受委托行使行政职能的行为纳入行政法调整范围的思路，对行政法学后续的发展产生了深远的影响。

行政法学者放弃继承民国时期相对成熟的控权理论，既缘于1949年中共中央宣布废除国民党六法全书的政治决策(14)，亦受制于80年代初以精兵简政为主导的时代背景：管理论对行政学中科学设置机构、简化行政流程、强化管理手段等理论的借鉴，暗合了效率取向的改革宗旨。由此，行政逐渐从压制型转向回应型，标志着政府职能全新的运作方式，它不仅尊重人的主体性，具有伦理上的正当性。2014年10月，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分第二点再一次强调：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。预判的基础既可以来源于对他山之石的借鉴，也可以生发于对事物发展规律的把握。

作为行政法学最核心的概念，依法行政最早出现在1986年的研究成果之中。相似的变化反映在同一时期的行政法律制度之上。

吸收合法性审查以外的目标，构建开放合作型行政救济模式。效率主导下的行政程序研究，虽然也有关于程序类型、时间、形式等方面的讨论，但其主要目的不是通过程序的分类与制度的设计形成对公权力的制约力量，而是实现更快速的决策、更及时的举措。

美国虽以成文宪法立国，但秉承了英国的法治精义，将统治者行为视作法治的重要规范对象，并在宪法中明确赋予司法独立于立法与行政的地位，统一处理包括行政争议在内的各类纠纷。④但什么是行政立法，行政立法是否限于行政法规，不论是宪法、法律还是文件，均未给出清晰的界定。(19)参见邢鸿飞《行政合同性质论》，载《南京大学法律评论》1996年秋季号，第135-140页。[25]54在平衡论者看来，实现权力与权利之间的妥善协调，而不是一味地控制权力或者关注行政效率，才是行政法学的根本任务。关于权利的宣言或定义，实则为法院判决确立的准则。以学界最初的构思，行政组织法的完善应该奉行法典化的进路，尝试建构一套完整的、包含三级立法层次的组织法体系[39]。

郑传坤、张明成《我国应当设立行政法院》，载《现代法学》1986年第2期，第63-65页。1993年，为落实中国共产党第十四次全国代表大会提出的建设社会主义市场体制的要求，政府职能转变再次得到强调。

1988年、1993年、1998年的三轮国务院机构改革正是朝向这一目标的努力。伴随着改革的深入，一系列现实问题浮出水面。

裁量的二元属性决定了无论何种对行政裁量的规范手段，都不应当是扼杀行政裁量权，而应当是以肯定行政裁量权服务并促进社会发展的积极作用为前提，以有利于行政裁量权功能的充分发挥、有利于行政裁量权在法治原则之下的正常运作为目标(26)。[德]施密特·阿斯曼《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，(北京)北京大学出版社2012年版。

行政程序立法不断加强。当时所指的依法行政，旨在运用法律手段加强管理：管理，要依法管理，即运用法律手段来进行管理。要建设社会主义市场经济体制，就必须厘清政府与市场之间的界限问题。江必新《论行政诉讼中的肯定裁判》，载《法学杂志》1988年第6期，第14-15页。

尽管在特定行政法律关系中，当事人之间的权利义务关系总是显现出某种不对等性，但这种不对等性发生在不同的时空中，可以通过行政实体法、行政程序法乃至行政救济法的制度设计来相互制衡、彼此抵消，最终实现总体上的平衡。机构改革的成效亟须法律制度加以巩固，行政法制迎来了第一次发展的契机。

运用什么样的手段进行管理呢？主要就是运用行政法(包括经济行政法)手段。从对行政法学的基础理论到具体制度或行为的研究，无不跳跃着效率的脉动。

顾夏强《简析行政诉讼举证责任》，载《政治与法律》1988年第3期，第14-15页。然而，法治模式并非变动不居的公式，科技的发展、经济的转轨、文化的交融，都会为法治注入新的内涵。

尤其是《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》，在1979年刚获通过的情况下，又针对机构改革的精神做了相应修改，其中第三十七条新增一款，明确各级地方人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。5.坚持各民族一律平等的原则。2019年，在国务院正式通过的《重大行政决策程序暂行条例》中，未将五项程序列为必经程序。7.维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事的原则。

反思代议制民主下的法律实效性，丰富公共行政组织的建构模式，观照行政裁量的二元属性。[11]58行政学与行政法学虽然有区别，但聚焦同样的议题，分享共同的原则，使用相近的术语。

在这样一种共治格局中，奠基于传统代议制民主的法律实效性、公共行政组织建构的合法化模式以及内在于法律的裁量规制，都受到了重新检讨。对于前者，有学者指出：我们的工会、共青团、妇联等群众组织往往根据法律或国家行政机关的委托，担负某些行政职能(如社会保险工作、计划生育工作等)。

⑩相关论述参见崔卓兰《依法行政与行政程序法》，载《中国法学》1994年第4期，第54-57页。然而，学理并不仅是实践的总结者，更可预判实践的发展趋势。